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不具有訴權的行政訴訟

2018-07-25 589

 

       上海市光明律師事務所雷熒律師代理上海鐵路監管局被訴案(一審被告)。上訴人(一審原告)李某認為,某鐵路局未經批準開工,開工不具備條件,投訴違法招標,未予處理。一審法院認為原鐵道部已有批復,具備開工條件,投訴人主體不適格,超過投訴時效,駁回原告起訴。

       二審中,上訴人上訴行為,批復中開工條件并不具備,沿線并沒有全部批準開工,投訴不屬招標法調整范圍。二審法院認為,行政批復是行政行為,未經法定程序變更撤消的情況,具有公定力。所以,上訴人以不具備條件異議批復,并不具有訴權。其異議沿線不具備開工,應與上訴人沒有利害關系,除單體外,已有批復,上訴人也沒有訴權。上訴人不是投標人和厲害關系人也沒有訴權。逐駁回上訴,維持原判。

 

 

北京市海淀區人民法院

行政判決書

(2015)海行初字第1032號

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

原告李某某,男,漢族,×年×月×日出生,山東省陵縣×鎮×區×園業主,住山東省陵縣×鎮×區×園。

委托代理人周某某,北京市某某律師事務所律師。

委托代理人于某,北京市某某事務所律師。

被告上海鐵路監督管理局,住所地上海市×區×路×號

法定代表人唐某某,局長。

委托代理人朱某某,男,上海鐵路監督管理局執法監察辦公室主任。

委托代理人雷熒,上海市光明律師事務所律師。

被告國家鐵路局,住所地北京市海淀區復興路6號院。

法定代表人陸某某,局長。

委托代理人王某,女,國家題路局科技與法制司法規處主任科員。

委托代理人胡某某,北京市某某律師事務所律師。

第三人濟南鐵路局,住所地山東省濟南市×路×號。

法定代表人王某某,局長。

委托代理人王某,女,濟南鐵路局法律顧問。

第三人某某鐵路有限責任公司,住所地山東省濟南市。

法定代表人李某某,董事長。

委托代理人杜某某,男,濟南鐵路局法律顧問。

原告李某某不服被告上海鐵路監督管理局(以下簡稱上海鐵路局)作出的行政答復及被告國家鐵路局作出的行政復議決定,向本院提起行政訴訟。本院于2015年7月7日受理后,依法組成合議庭。在審理過程中,上海鐵路局向本院提出管轄異議。本院做出(2015)海行初字第1032號行政裁定書,駁回上海鐵路局的管轄異議。上海鐵路局提起上訴。在二審審理期間,上海鐵路局申請撤回上訴。北京市第一中級人民法院作出(2015)一中行終字第2553號行政裁定書 ,準許上海鐵路局撤回上訴。因濟南鐵路局、某某鐵路有限責任公司(一下簡稱某某公司)于本案行政行為有法律上的利害關系,本院依法通知其作為第三人參加訴訟。2016年6月16日,本院公開開庭審理了本案。原告李某某的委托代理人于某,被告上海鐵路局的委托代理人朱某某、雷熒,國家鐵路局的委托代理人胡某某、王某,第三人濟南鐵路局的委托代理人王某,第三人某某公司的委托代理人杜某某到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

2015年3月12日,被告上海鐵路局向李某某作出《關于某某鐵路開工投訴舉報材料的答復意見》(以下簡稱《答復意見》),內容如下:“一、舉報事項第一項、第二項內容,我局經調查核實,該舉報不屬實。二、舉報事項第三項內容,根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》(國務院令613號)第六十條、《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》(國家發改委等七部委令第11號)第十二條第四款的規定,此次的投訴事項已超過規定的投訴時效,我局已予以答復?!痹胬钅衬巢环鲜觥洞饛鸵庖姟?,向國家鐵路局提起行政復議。國家鐵路局于2015年6月18日作出《行政復議決定書》,維持了上海鐵路局作出的上述行政行為。

原告李某某訴稱,2014年12月11日,原告向被告國家鐵路局舉報,要求對某某公司和濟南鐵路局在某某鐵路不具備開工條件的情況下違法開工、未辦理開工報告批復以及不具備招標條件違法招標的行為進行查處。2015年1月16日,上海鐵路做出《答復意見》。原告不服,向國家鐵路局提起行政復議。國家鐵路局維持了上海鐵路局的行政行為。原告不服,提起行政訴訟,要求撤銷上海鐵路局作出的《答復意見》并判決其重新作出答復;撤銷國家鐵路局作出的行政復議決定;訴訟費由二被告承擔。

在法院指定的證據交換期內,原告李某某提交了吐下證據并當庭出示:1、《某某鐵路違法開工的舉報書》及EMS底單,證明原告請求被告履行查處違法行為的職責;2、《答復意見》,證明被告上海鐵路局錯誤認定事實,沒有依法履行查處職責;3、《行政復議決定書》,證明國家鐵路局錯誤認定事實違法作出行政決定;4、建設項目開工條件證據材料,證明原告的舉報有事實和法律依據,被告上海鐵路局錯誤認定事實,沒有依法履行查處職責,被告國家鐵路局違法作出復議決定。

被告上海鐵路局辯稱,我局作出的《答復意見》是依照法定職權以及對事實進行了查實后作出的,被告借到國家鐵路局轉發的舉報材料后,在法律規定的期限內作出答復并送達給原告,被告做出《答復意見》程序合法。原告的舉報沒有事實依據,某某鐵路具備了開工要求的條件。請求法院駁回原告的訴訟請求。

在法定的舉證期限內,被告上海鐵路局提交了如下證據并當庭出示:1、《關于開工建設某某鐵路工程控制工期的跨京滬鐵路特大橋等39處單體工程的批復》(鐵計函【2010】1599號,以下簡稱1599號《批復》),證明某某鐵路具有開工報告批復;2、《關于申請新建的某鐵路工程正式開工的函》(××××函【2010】100號),證明在申請開工批復前某鐵路已具備開工條件;3、實施性施工組織設計,證明在原鐵道部于2010年12月1日作出開工報告批復后開始實施施工準備工作;4、《關于“某某鐵路違法開工舉報書”的回復》,證明某鐵路具備鐵計【2007】29號《關于鐵道部基本建設大中型項目開工條件和辦理程序有關規定的通知》(以下簡稱29號文)中規定的開工所需的必備條件;5、《國家發展改革委關于新建某鐵路可行性研究報告的批復》(發改基礎【2009】2775號),證明某鐵路開工符合29號文第一項、第四項規定;6、《關于某鐵路有限責任公司機構編制有關問題的復函》,證明某鐵路開工符合29號文第二項規定;7、《關于新建某鐵路初步設計的批復》,證明某鐵路開工符合29號文第三項規定;8、新建某鐵路指導性施工組織設計,證明某鐵路開工符合29號文第五項規定;9、中標通知書(中鐵十局),證明某鐵路開工符合29號文第六項規定;10、中標通知書(山東濟鐵),證明某某鐵路開工符合29號文第六項規定;11、新建鐵路某施工圖供圖協議,證明某鐵路開工符合29號文第七項規定;12、《關于新建某鐵路環境影響報告書的批復》,證明某鐵路開工符合29號文第八項規定;13、《關于某鐵路工程建設用地預審意見的復函》,證明某鐵路開工符合29號文第事項規定;14、《國土資源部辦公廳關于某控制工期單體工程先行用地的復函》,證明某鐵路符合29號文第十項規定;15、關于某鐵路開工日期的說明,證明某鐵路在原鐵道部作出正式開工批復后開工,施工單位也是在原鐵道部作出正式批復后開始施工;16、《工程開工/復工申請表》,證明某公司批復新建某工程綜合1標段開工;17、關于某鐵路建設動員大會報告,證明2009年11月29日建設動員大會而非開工動員大會;18、公示情況說明及評標結果公示通知,證明某公司已于2010年5月13日止15日履行中標公告義務;19、關于發布“新建某鐵路工程施工總價承包、監理瓶標結果公示”的通知,證明中標結果公示;20、工程施工總價承包、監理評標結果公示,證明中標結果公示;21、鐵路建設市場秩序投訴舉報專辦單、舉報書、舉報人李某某身份證、民事起訴狀、律師事務所函、授權委托書,證明被告收到舉報書的時間;22、2015年1月16日《答復意見》,證明被告在規定時限內受理,程序合法;23、2015年3月12日《答復意見》,證明被告自受理之日起60日內辦結;24、送達回證,證明答復意見已依法送達;25、《行政復議申請書》,證明原告提起復議;26、《行政復議決定書》,證明被告做出的《答復意見》正確;27、行政復議答辯狀、復議證據目錄及證據,證明被告答辯以及提供相關證據。

同時,上海鐵路局出示了《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國招投標法實施條例》(以下簡稱《招投標法實施條例》)、《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》、《鐵路建設工程質量安全監管暫行辦法》、國辦發【2013】21號《國務院辦公廳關于印發國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》、國鐵人【2013】7號《國家鐵路局關于印發地區鐵路監督管理局主要職責內設機構和人員編制暫行規定的通知》、《鐵路建設工程招標投標監管暫行辦法》、29號文作為其作出被訴行政行為的法律規范依據。

被告國家鐵路局辯稱,被告依法受理了原告的行政復議申請并作出行政復議決定。被告履行了行政復議的法定職責,程序合法。被告作出的行政復議決定認定事實清楚,證據確實充分,適用法律正確,并無不當;原告的訴訟請求沒有事實和法律依據,不能成立;因此請法院駁回原告的全部訴訟請求。

在法定的舉證期限內,被告國家鐵路局提交了如下證據并當庭出示:1、上海鐵路局行政復議答辯狀及證據材料,證明上海鐵路局做出的《答復意見》認定事實清楚,證據確鑿,程序合法;2、收到復議申請書快遞單、發送復議申請書相關材料快遞單及發出行政復議決定書快遞單,證明被告收到行政復議申請書后,依法將行政復議相關材料發送并在法定期限內作出行政復議決定,程序合法。

第三人濟南鐵路局述稱,我單位同意上海鐵路局的答辯意見請求法院駁回原告的訴訟請求。

第三人濟南鐵路局未向法庭提交證據。

第三人某某公司述稱,我單位同意上海鐵路局的答辯意見,請求法院駁回原告的訴訟請求。

在法定的舉證期限內,第三人某某公司提交了如下證據并當庭出示:1、1599號《批復》,證明某某鐵路具有開工報告批復;2、關于申請正式開工函,證明在申請開工批復前依據被開工必須條件;3、實施性施工組織設計,證明在原鐵道部于2010年12月1日作出開工報告批復后開始實施施工準備工作;4、可行性研究報告的批復及貸款意向函,證明某某鐵路開工符合鐵計29號文第一項規定、第四項規定;5、《關于某某鐵路有限責任公司機構編制有關問題的復函》,證明的打鐵路開工符合29號文第二項;6、鐵鑒函【2010】284號《初步設計的批復》及《初步設計核備概算的函》,證明某某鐵路開工符合29號文第三項規定;7、指導性施工組織設計,證明某某鐵路開工符合29號文第五項規定;8、中標通知書,證明某某鐵路開工符合29號第六項規定;9、施工圖供圖協議,證明某某鐵路開工符合29號文第七項規定;10、《關于改建某某環境影響報告書的批復》,證明某某鐵路開工符合29號文第八項規定;11、《關于新建某某工程建設用地預審意見的復函》,證明某某鐵路開工符合29號文第事項規定;12、《國土資源部辦公廳關于新建某某鐵路控制工期單體工程先行用地的批復》,證明某某鐵路開工符合29號文第事項規定;13、庭審筆錄,證明原告2014年8月26日已經知道該招投標情況;14、公證書,證明原告于2010年5月14日應該指系該招標項目。

上述用戶證據經過庭審質證,各方當事人發表質證意見如下:

被告上海鐵路局對于原告提交的證據1至證據3的真實性無異議,但對于原告提交的證據2和證據3的證明目的不予認可;上海鐵路局對于原告提交的證據4的合法性不予認可。被告國家鐵路局、第三人濟南鐵路局和某某公司與上海鐵路局的質證意見一致。

對于被告上海鐵路局提交的證據1至證據11、證據13至證據17、證據22、23、26、27的真實性原告予以認可,但對于證據的證明目的有異議;對于上海鐵路局提交的證據12、21、24、25原告無異議;原告對于上海鐵路局提交的證據18至證據20的真實性不予認可。第三人濟南鐵路局和某某公司對于上海鐵路局的全部證據均無異議。

對于被告國家鐵路局的證據2原告無異議;原告對于鐵路國家鐵路局提交的證據1的質證意見與對于上海鐵路局相關的質證意見相同。第三人濟南鐵路局和某某公司對于國家鐵路局的全部證據均無異議。

原告對于第三人某某公司提交的證據1至證據12的質證意見與對于上海鐵路局相關的質證意見相同;對于某某公司提交的證據13、14的真實性原告無異議,但對于證據的證明目的不予認可。被告上海鐵路局、國家鐵路局和第三人濟南鐵路局對于某某公司的全部證據均無異議。

本院在聽取了各方當事人的質辨意見并經評議后,認證如下:

原告提交的證據1可以證明本案的相關事實,與本案具有關聯性,不院予以采信;原告提交的證據2系本案被訴行政行為,不能作為證據使用;原告提交的其他證據的真實性本院予以確認,但對于原告陳述的證明目的本院不予采信。

被告上海鐵路局提交的證據1至證據22、證據24,形式上符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中規定的證據形式的要求,證據內容真實、來源合法,與本案被訴的行政行為具有關聯性,本院予以采信;被告上海鐵路局提交的證據23系本案被訴行政行為無直接關聯性,本院對上述證據不予采納。

被告國家鐵路局提交的全部證據,形式上符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中規定的證據形式的要求,證據內容真實、來源合法,與本案倍速的行政行為具有關聯性,本院予以采信。

第三人某某公司提交的全部證據,可以證明本案的相關事實,與本案具有關聯性,本院予以采信。

根據以上經過認證的證據以及庭審查明的情況,可以確認如下事實:

2014年12月11日,李某某向國家鐵路局郵寄《某某鐵路違法開工的舉報書》和相關舉報材料,要求對濟南鐵路局、某某公司違反規定的某某鐵路不具備開工條件的情況下違法開工、未辦理開工報告批復以及不具備招標條件違法招標的行為進行查處。同年12月12日,國家鐵路局收到上述舉報材料。2015年1月5日,國家鐵路局蔣上述舉報材料轉交上海鐵路局辦理。2015年1月16日,上海鐵路局做出《答復意見》,對于李某某舉報事項中的第一、二項內容予以受理,對于舉報事項中的第三項內容,上海鐵路局認為根據《招標投標法實施條例》第六十條、《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》第十二條第四款的規定,投訴事項已超過規定的投訴時效,不予受理。經上海鐵路局調查,某某公司已取得《國家發展改革委關于新建某某鐵路可行性研究報告的批復》等相關批準文件(上海鐵路提交的證據5至證據14)以及1599號批復,不存在李某某舉報書中所稱的某某鐵路不具備開工條件的情況下違法開工、未辦理開工報告批復的情形。對于李某某舉報的第三項內容,上海鐵路局認為以超過投訴時效,因此不予受理。上海鐵路局于2015年3月12日向李某某做出《答復意見》。李某某不服,向國家鐵路局提起行政復議。國家鐵路局于2015年6月18日作出《行政復議決定書》,維持了上海鐵路局作出的上述行政行為。李某某于2015年7月7日向本院提起行政訴訟。

另查,李某某于2014年8月26日應當知曉該招投標項目。

本院認為,《中華人民共和國鐵路法》(2009年修正)第三條第一款規定:“國務院鐵路主管部門主管全國鐵路工作,對國家鐵路實行高度集中、統一指揮的運輸管理體制,對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進行指導、協調、監督和幫助?!备鶕k發【2013】21號《國務院辦公廳關于印發國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》、國鐵人【2013】7號《國家鐵路局關于印發底伐鐵路監督管理局主要職責內設機關和人員編制暫行規定的通知》的規定,上海鐵路局具有對本轄區內的鐵路工程建設和工程建設的招標投標工作進行監督管理的法定職責。

本案中,李某某舉報事項的第一、二項內容為“某某鐵路不具備開工條件的情況下違法開工”和“未辦理開工報告批復”。29號文明確規定了鐵路基本建設大中型項目需具備十項開工條件。根據上海鐵路局的調查,某某公司已經取得了29號文規定的相關批準文件,具備29號文中規定的開工條件。2010年12月1日,某某公司取得取得1599號《批復》;因此亦不存在李某某所稱的“某某鐵路不具備開工條件的情況下違法開工”和“未辦理開工報告批復”的情形。故,上海鐵路局認為李某某舉報事項的第一、二項內容不屬實并無不當。

對于李某某舉報事項的第三項內容,某某公司是否存在“不具備招標條件違法招標的行為”;本院認為,《招標投標法實施條例》第六十條第一款規定:“投標人或其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規規定的,可以自知道或者應當知道之日起10日內向有關行政堅盾部門投訴?!币虼?,只有投標人或者其他利害關系人才有權進行投訴。李某某并非《招標投標法實施條例》中所稱的“投標人或者其他利害關系人”,因此李某某無權就某某公司是否存在“不具備招標條件違法招標的行為”進行投訴。且根據本院業已查明的事實,李某某于2014年8月26日應當知曉該招標投標項目的內容,其于2014年12月11日向國家鐵路局進行舉報,已經超過《招標投標法實施條例》第六十條第一款規定的舉報期限。上海鐵路局對李某某的該項舉報內容不予受理亦無不當。

根據《鐵路建設工程招標投標監管暫行辦法》第十八條的規定,投訴舉報事項在手里之日起60日內應予辦結。本案中,上海鐵路局于2015年1月16日對立某某的舉報予以受理,同年3月12日做出《答復意見》,符合上述規定的辦理期限。

故,上海鐵路局的行政行為認定事實清楚,程序合法,符合相關法律法規和規范性文件的規定,并無不當。

《中華人民共和國行政復議法》第三十一條規定,行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。本案中,國家鐵路局于2015年5月6日受理了李某某提出的行政復議申請,于同年5月18日作出了行政復議決定。國家鐵路局作出的行政復議決定,履行了相關法定程序,符合相關法律法規規定。

故,李某某起訴要求撤銷上海鐵路局作出的《答復意見》和國家鐵路局作出的行政復議決定的訴訟請求,沒有相關事實和法律依據,不遠不予支持。

綜上所述,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六是九條的規定,判決如下:

駁回原告李某某的全部訴訟請求。

案件受理費50原,由原告李某某負擔(已交納)。

如不服本判決,可于本判決書送達之日起十五日內,向本院提交上訴狀,并按對方當事人的人數提出副本,交納上訴案件受理費人民幣50原,上訴于北京市第一中級人民法院。如在上訴期滿后七日內未交納上訴案件受理費的,按自動撤回上訴處理。

 


 

 

審  判  長      申  進

人民陪審員  程保榮

人民陪審員  黃一丁

 

二零一六年六月二十八日

 

書  記  員  劉顏艷


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